Основные государственные законы 1906 г.
Основные законы 1906 г. представляют собой законодательный акт, который подвёл итог проведенной в 1905-1906 гг. реформе государственного строя России и являлся конституцией Российской империи на последнем этапе её существования. Были изданы взамен Свода Основных законов 1832 г. (см.) для закрепления результатов преобразований, прежде всего для исключения попыток Государственной думы разработать новую конституцию или иным способом расширить свои права.
Их проект был составлен в начале 1906 г. в государственной канцелярии под руководством товарища государственного секретаря П.А. Харитонова на основе западных конституций и целого ряда российских конституционных проектов: российских либералов (см. Проект основного закона Российской империи, составленный С.А. Муромцевым), и ряда сановников. Затем документ был окончательно отредактирован государственным секретарем бар. Ю.А. Икскулем. Проект государственной канцелярии не вводил преобладания императорской власти над законодательными палатами, фактически оставляя открытым вопрос об их соотношении.
В марте 1906 г. проект был передан императором в Совет министров, возглавляемый гр. С.Ю. Витте. Правительство предложило восстановить определение власти императора как "самодержавной", предоставить ему право издавать указы не только "для приведения законов в исполнение" но и "для устройства частей государственного управления, для ограждения государственной и общественной безопасности и порядка, а также для обеспечения народного благосостояния", и объявлять "общее прощение" преступников. Была подчеркнута роль монарха как руководителя внешней политики и обороны, появились статьи об издании им без участия Думы нормативных актов по вооружённым силам, об ответственности правительства перед императором, его праве вводить исключительное и военное положения и увольнять судей. Было изъято положение о необходимости согласия палат на изменение границ.
Совет министров также ввёл статьи о призыве прошлогоднего контингента новобранцев в случае непринятия законопроекта об его численности, дополнил проект основными положениями Правил 8.3.1906[1], убрал положения о министерской скрепе императорских указов, возможности судебной ответственности министров перед палатами, равенстве независимо от происхождения и вероисповедания, судебном контроле над арестами, неприкосновенности переписки, праве петиций. Были введены положения о свободе веры и подзаконности распоряжений Совета министров, начальников ведомств и др. чиновников.
Для окончательного рассмотрения проекта в апреле 1906 г. было созвано III Царскосельское совещание под председательством императора Николая II с участием великих князей, министров, нескольких членов Гос. совета и сенаторов. Оно в общем одобрило проект Совета министров, восстановив несменяемость судей и отклонив несколько предложений, направленных на сохранение за императором неограниченной власти.
К этому времени стала ясной победа конституционно-демократической партии[2] на выборах в I Государственную думу. Поэтому проект неофициально был передан группе кадетских деятелей во главе с С.А. Муромцевым. Их поправки более определенно провозглашали политические свободы, устанавливали подзаконность чрезвычайных указов императора, расширяли финансовые права Думы за счет Государственного совета, предоставляли палатам права инициативы пересмотра Основных законов и предъявления запросов министрам о нецелесообразных действиях, вводили судебную (а составленный той же группой проект тронной речи – и политическую) ответственность министров перед Думой.
Затем ряд высших чиновников во главе с председателем Государственного совета гр. Д.М. Сольским окончательно отредактировали проект особого совещания. В частности, они внесли кадетские поправки о введении скрепы министрами императорских указов и изъятии некоторых статей, закреплявших другие законы (о назначении монархом жалования и пенсий высшим чиновникам, о запрещении палатам отменять расходы, основанные на действующих законах), а также ввели право императора даровать любые милости, не предусмотренные законами.
Этот текст был утвержден 23 апреля 1906 г. императорским указом Правительствующему сенату. В указе говорилось: "в видах укрепления основ обновляемого государственного строя мы повелели свести воедино постановления, имеющие значение Основных государственных законов, подлежащих изменению лишь по почину нашему, и дополнить их положениями, точнее разграничивающими область принадлежащей нам нераздельно власти верховного государственного управления от власти законодательной"[3].
По своему содержанию Основные законы 1906 были сходны с зарубежными монархическими конституциями ХIХ в., особенно с японской 1889 г., в меньшей степени с прусской 1849 и австрийской 1861 гг. Постановление о полном устранении палат от внешней политики было свойственно европейским конституциям первой четверти ХIХ в. Однако ряд положений Основных законов России (о предоставлении палатам законодательной инициативы и относительно эффективный контроль Думы над чрезвычайными указами) появились в западной практике лишь в середине века.
Другие отличия российских Основных законов 1906 г. от европейских конституций второй половины ХIХ в. можно свести к следующему. Всероссийский император имел ряд дополнительных прав: на издание военно-уголовных и военно-процессуальных постановлений, на ограничение в правах чиновников, на милости, не предусмотренные законами, на назначение военных расходов. Палаты были лишены инициативы пересмотра конституции. Предусматривались гарантии против попыток Думы бороться с правительством путем отклонения бюджета или призыва новобранцев.
В литературе нет единого мнения о форме правления, установленной Основными законами 1906 г. Правые политики, публицисты и правоведы начала ХХ в. утверждали, что абсолютная монархия сохранялась, ссылаясь главным образом на сохранении титула "самодержец" и издании законов о преобразовании гос. строя самим монархом. К этому же выводу приходили радикальные публицисты и политики и некоторые правоведы, обосновывая его крайней ограниченностью прав Государственной думы, их несоблюдением на практике и преобладанием авторитарных методов в государственном управлении[4]. Этой же точки зрения до 70-х гг. придерживались советские историки.
Некоторые авторы утверждают, что Основные законы установили нечто среднее между абсолютной и конституционной монархией, по форме напоминающее вторую, а на деле близкое к первой. Они признают этот нормативный акт конституцией, ограничивавшей власть императора, однако исходя из указанных выше аргументов полагают, что эти ограничения слабо действовали на практике. В частности, по мнению А.Н. Медушевского, Основные законы привели к установлению "мнимого конституционализма".
В начале ХХ в. министры называли форму правления страны «представительным строем». Некоторые советские и постсоветские авторы писали о невозможности определить форму правления, установленную Основными законами. Современные авторы этого направления используют термин "думская монархия".
Большинство исследователей начала ХХ в., западных авторов, с оговорками некоторые советские, а также большинство современных историков считают, что Основные законы 1906 г. означали переход к начальной стадии конституционной монархии. Эти авторы указывают, что действующая на их основе Дума реально ограничивала власть императора в законодательной и финансовой сферах, поэтому говорить о сохранении абсолютизма в любой форме нельзя. Ограничение полномочий парламента и отдельные случаи нарушения его прав свойственны для начального этапа конституционализма. Они имели определенные границы, за которыми были невозможны, поэтому являются лишь исключениями, не отменяющими правила.
Сохранение Основных законов в неизменности было одним из важнейших принципов политики императорского правительства. Они в общем пользовались поддержкой умеренно консервативных и консервативно-либеральных сил (до октябристов включительно). Последовательные сторонники абсолютизма обычно избегали открыто выражать недовольство ими, предпочитая соответственно истолковывать их. Левые, в т.ч. либералы, выражали крайнее недовольство Основными законами. По заявлению П.Н. Милюкова на III съезде партии народной свободы (апрель 1906), в них "лучшее… есть только ухудшение худших частей худших из европейских конституций". Съезд признал издание Основных законов "открытым и резким нарушением прав народа".
Они вызывали крайнее недовольство I Государственной думы, безуспешно добивавшейся их пересмотра (упразднения Государственного совета и ответственности правительства перед думским большинством), что послужило одной из важнейших причин ее конфликта с правительством. После ее роспуска таких требований не выдвигалось, однако право вето Государственного совета при издании законов и отсутствие эффективного контроля Думы над правительством продолжали вызывать резкое недовольство радикальных и либеральных кругов. Основные законы 1906 г. действовали без изменений до 1917 г. и были фактически отменены в результате победы Февральского восстания.
Основные законы 23.4.1906 г. существуют в двух вариантах. Первым является текст, утверждённый в этот день. Он включает только новые главы и 2 статьи (24-25) о продолжении действия постановлений предшествующих Основных законов о господствующем положении православной церкви, престолонаследии, регентстве, императорском титуле, государственном гербе и императорской семье. Положение о ней император мог пересматривать единолично, не меняя при этом других законов и не увеличивая государственных расходов. Вторым является текст, объединивший новые и продолжавшие действовать статьи и опубликованный в 1906 г. в Своде законов Российской империи. Именно это издание использовалось в политической и правовой практике и приводится здесь. В то же время опущены продолжавшие действовать главы Основных законов 1832 г.
РАЗДЕЛ ПЕРВЫЙ. Основные Государственные Законы
Ст. 1. Государство Российское едино и нераздельно[1].
Ст. 2. Великое княжество Финляндское, составляя нераздельную часть государства Российского, во внутренних своих делах управляется особыми установлениями на основании особого законодательства[2].
Ст. 3. Русский язык есть язык общегосударственный и обязателен в армии, во флоте и во всех государственных и общественных установлениях. Употребление местных языков и наречий в государственных и общественных установлениях определяется особыми законами[3].
ГЛАВА ПЕРВАЯ. О существе верховной самодержавной власти
Ст. 4. Императору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть. Повиноваться власти его не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает[4].
Ст. 5. Особа государя императора священна и неприкосновенна[5].
Ст. 6. Та же верховная самодержавная власть принадлежит государыне императрице, когда наследство престола, в порядке, для сего установленном, дойдет до лица женского; но супруг ее не почитается государем; он пользуется почестями и преимуществами, наравне с супругами государей, кроме титула.
Ст. 7. Государь император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственною думою[6].
Ст. 8. Государю императору принадлежит почин по всем предметам законодательства. Единственно по его почину Основные государственные законы могут подлежать пересмотру в Государственном совете и Государственной думе[7].
Ст. 9. Государь император утверждает законы и без его утверждения никакой закон не может иметь своего совершения[8].
Ст. 10. Власть управления во всем ее объеме принадлежит государю императору в пределах всего государства Российского. В управлении верховном власть его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от него, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим его именем и по его повелениям.
Ст. 11. Государь император в порядке верховного управления издает, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов[9].
Ст. 12. Государь император есть верховный руководитель всех внешних сношений Российского государства с иностранными державами. Им же определяется направление международной политики Российского государства.
Ст. 13. Государь император объявляет войну и заключает мир, а равно договоры с иностранными государствами.
Ст. 14. Государь император есть державный вождь российской армии и флота. Ему принадлежит верховное начальствование над всеми сухопутными и морскими вооруженными силами Российского государства. Он определяет устройство армии и флота и издает указы и повеления относительно: дислокации войск, приведения их на военное положение, обучения их, прохождения службы чинами армии и флота и всего вообще относящегося до устройства вооруженных сил и обороны Российского государства. Государем императором в порядке верховного управления устанавливаются также ограничения в отношении права жительства и приобретения недвижимого имущества в местностях, которые составляют крепостные районы и опорные пункты для армии и флота.
Ст. 15. Государь император объявляет местности на военном или исключительном положении[10].
Ст. 16. Государю императору принадлежит право чеканки монеты и определение внешнего ее вида.
Ст. 17. Государь император назначает и увольняет председателя Совета министров, министров и главноуправляющих отдельными частями, а также прочих должностных лиц, если для последних не установлено законом иного порядка назначения и увольнения[11].
Ст. 18. Государь император в порядке верховного управления устанавливает в отношении служащих ограничения, вызываемые требованиями государственной службы[12].
Ст. 19. Государь император жалует титулы, ордена и другие государственные отличия, а также права состояния. Им же непосредственно определяются условия и порядок пожалования титулов, орденов и отличий.
Ст. 20. Государь император издает непосредственно указы и повеления как в отношении имуществ, личную его собственность составляющих, так равно в отношении имуществ, именуемых государевыми, кои, всегда принадлежа царствующему императору, не могут быть завещаемы, поступать в раздел и подлежать иным видам отчуждения. Как те, так и другие имущества не подчиняются платежу налогов и сборов.
Ст. 21. Государю императору, как главе императорского дома принадлежат, согласно Учреждению о императорской фамилии, распоряжения по имуществам удельным. Им же определяются также устройство состоящих в ведении министра императорского двора учреждений и установлений, равно как порядок управления оными.
Ст. 22. Судебная власть осуществляется от имени государя императора установленными законом судами, решения коих приводятся в исполнение именем императорского величества.
Ст. 23. Государю императору принадлежит помилование осужденных, смягчение наказаний и общее прощение совершивших преступные деяния с прекращением судебного против них преследования и освобождением их от суда и наказания, а также сложение в путях монаршего милосердия казенных взысканий и вообще дарование милостей в случаях особых, не подходящих под действие общих законов, когда сим не нарушаются ничьи огражденные законом интересы и гражданские права[13].
Ст. 24. Указы и повеления государя императора, в порядке верховного управления или непосредственно им издаваемые, скрепляются председателем Совета министров или подлежащим министром либо главноуправляющим отдельною частью и обнародываются Правительствующим сенатом.
ГЛАВА ВТОРАЯ. О порядке наследия престола
ГЛАВА ТРЕТЬЯ. О совершеннолетии государя императора, о правительстве и опеке
ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ. О вступлении на престол и присяге подданства
ГЛАВА ПЯТАЯ. О священном короновании и миропомазании
ГЛАВА ШЕСТАЯ. О титуле его императорского величества и о государственном гербе
ГЛАВА СЕДЬМАЯ. О вере[14]
ГЛАВА ВОСЬМАЯ. О правах и обязанностях российских подданных[15]
Ст. 69. Условия приобретения прав российского подданства, равно как и их утраты, определяются законом.
Ст. 70. Защита престола и отечества есть священная обязанность каждого русского подданного. Мужское население, без различия состояний, подлежит воинской повинности согласно постановлениям закона.
Ст. 71. Российские подданные обязаны платить установленные законом налоги и пошлины, а также отбывать повинности согласно постановлениям закона.
Ст. 72. Никто не может подлежать преследованию за преступное деяние иначе, как в порядке, законом определенном.
Ст. 73. Никто не может быть задержан под стражею иначе, как в случаях, законом определенных.
Ст. 74. Никто не может быть судим и наказан иначе, как за преступные деяния, предусмотренные действовавшими во время совершения сих деяний уголовными законами, если притом вновь изданные законы не исключают совершенных виновными деяний из числа преступных.
Ст. 75. Жилище каждого неприкосновенно. Производство в жилище, без согласия его хозяина, обыска или выемки допускается не иначе, как в случаях и в порядке, законом определенных.
Ст. 76. Каждый российский подданный имеет право свободно избирать место жительства и занятие, приобретать и отчуждать имущество и беспрепятственно выезжать за пределы государства. Ограничения в сих правах установлены особыми законами[16].
Ст. 77. Собственность неприкосновенна. Принудительное отчуждение недвижимых имуществ, когда сие необходимо для какой-либо государственной или общественной пользы, допускается не иначе, как за справедливое и приличное вознаграждение.
Ст. 78. Российские подданные имеют право устраивать собрания в целях, не противных законам, мирно и без оружия. Законом определяются условия, при которых могут происходить собрания, порядок их закрытия, а равно ограничение мест для собраний.
Ст. 79. Каждый может в пределах, установленных законом, высказывать изустно и письменно свои мысли, а равно распространять их путем печати или иными способами.
Ст. 80. Российские подданные имеют право образовывать общества и союзы в целях, не противных законам. Условия образования обществ и союзов, порядок их действий, условия и порядок сообщения им прав юридического лица, равно как порядок закрытия обществ и союзов, определяются законом[17].
Ст. 81. Российские подданные пользуются свободою веры. Условия пользования этой свободою определяются законом[18].
Ст. 82. Правами российских подданных иностранцы, в России пребывающие, пользуются с соблюдением ограничений, установленных законом[19].
Ст. 83. Изъятия из действия изложенных в сей главе постановлений в отношении местностей, объявленных на военном положении или в положении исключительном, определены особыми законами[20].
ГЛАВА ДЕВЯТАЯ. О законах
Ст. 84. Империя Российская управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке[21].
Ст. 85. Сила законов равно обязательна для всех без изъятия российских подданных и для иностранцев, в Российском государстве пребывающих.
Ст. 86. Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и восприять силу без утверждения государя императора.
Ст. 87. Во время прекращения занятий Государственной думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном, Совет министров представляет о ней государю императору непосредственно. Мера эта не может, однако, вносить изменений ни в Основные государственные законы, ни в учреждения Государственного совета или Государственной думы, ни в постановления о выборах в Совет или в Думу. Действие такой меры прекращается, если подлежащим министром или главноуправляющим отдельною частью не будет внесен в Государственную думу в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект, или его не примут Государственная дума или Государственный совет[22].
Ст. 88. Законы, особенно изданные для какой либо местности или части населения, новым общим законом не отменяются, если в нем именно такой отмены не постановлено.
Ст. 89. Каждый закон имеет силу только на будущее время, кроме тех случаев, когда в самом законе постановлено, что сила его распространяется и на время предшествующее, или что он есть только подтверждение и изъяснение смысла закона прежнего.
Ст. 90. Общее хранение законов полагается в Правительствующем сенате. Посему все законы должны быть вносимы в подлиннике или в заверенных списках в Правительствующий сенат.
Ст. 91. Законы обнародываются во всеобщее сведение Правительствующим сенатом в установленном порядке и прежде обнародования в действие не приводятся.
Ст. 92. Законодательные постановления не подлежат обнародованию, если порядок их издания не соответствует положениям сих Основных законов[23].
Ст. 93. По обнародовании, закон получает обязательную силу со времени назначенного для того в самом законе срока, при неустановлении же такового срока – со дня получения на месте листа Сенатского издания, в коем закон напечатан. В самом издаваемом законе может быть указано на обращение его, до обнародования, к исполнению по телеграфу или посредством нарочных.
Ст. 94. Закон не может быть отменен иначе, как только силою закона. Посему, доколе новым законом положительно не отменен закон существующий, он сохраняет полную свою силу.
Ст. 95. Никто не может отговариваться неведением закона, когда он был обнародован установленным порядком.
Ст. 96. Постановления по строевой, технической и хозяйственной частям, а равно положения и наказы учреждениям и должностным лицам военного и военно-морского ведомств, по рассмотрении Военным и Адмиралтейств советами, по принадлежности, непосредственно представляются государю императору, если только сии постановления, положения и наказы относятся собственно к одним упомянутым ведомствам, не касаются предметов общих законов и не вызывают нового расхода из казны или же вызываемый ими новый расход покрывается ожидаемыми сбережениями по финансовой смете военного или морского министерства, по принадлежности. В том же случае, когда новый расход не может быть покрыт указанными сбережениями, представление означенных постановлений, положений и наказов на высочайшее утверждение допускается лишь по испрошении в установленном порядке ассигнования соответственного кредита[24].
Ст. 97. Постановления по военно-судебной и военно-морской судебной частям издаются в порядке, установленном в сводах военных и военно-морских постановлений[25].
ГЛАВА ДЕСЯТАЯ. О Государственном совете и Государственной думе и образе их действий[26]
Ст. 98. Государственный совет и Государственная дума ежегодно созываются указами Государя Императора.
Ст. 99. Продолжительность ежегодных занятий Государственного совета и Государственной думы и сроки перерыва их занятий в течение года определяются указами государя императора[27].
Ст. 100. Государственный совет образуется из членов по высочайшему назначению и членов по выборам. Общее число членов Совета, призываемых высочайшею властью к присутствованию в Совете из среды его членов по высочайшему назначению, не должно превышать общего числа членов Совета по выборам.
Ст. 101. Государственная дума образуется из членов, избираемых населением Российской империи на пять лет на основаниях, указанных в законоположениях о выборах в Думу[28].
Ст. 102. Государственный совет проверяет полномочия своих членов по выборам. Равным образом Государственная дума проверяет полномочия своих членов.
Ст. 103. Членом Государственного совета и членом Государственной думы одно и то же лицо одновременно быть не может.
Ст. 104. Состав членов Государственного совета по выборам может быть заменен новым составом до истечения срока полномочий сих членов по указу государя императора, коим назначаются и новые выборы членов Совета.
Ст. 105. Государственная дума может быть до истечения пятилетнего срока полномочий ее членов распущена указом государя императора. Тем же указом назначаются новые выборы в Думу и время ее созыва.
Ст. 106. Государственный совет и Государственная дума пользуются равными в делах законодательства правами.
Ст. 107. Государственному совету и Государственной думе в порядке, их учреждениями определенном, предоставляется возбуждать предположения об отмене или изменении действующих и издании новых законов, за исключением Основных государственных законов, почин пересмотра которых принадлежит единственно государю императору.
Ст. 108. Государственному совету и Государственной думе в порядке, их учреждениями определенном, предоставляется обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями, подчиненным по закону Правительствующему сенату, с запросами по поводу таких последовавших с их стороны или подведомственных им лиц и установлений действий, кои представляются незакономерными.
Ст. 109. Ведению Государственного совета и Государственной думы и обсуждению их в порядке, учреждениями их определенном, подлежат те дела, кои указаны в учреждениях Совета и Думы.
Ст. 110. Законодательные предположения рассматриваются в Государственной думе и, по одобрении ею, поступают в Государственный совет. Законодательные предположения, предначертанные по почину Государственного совета, рассматриваются в Совете, и, по одобрении им, поступают в Думу[29].
Ст. 111. Законопроекты, не принятые Государственным советом или Государственною думою, признаются отклоненными.
Ст. 112. Законопроекты, предначертанные по почину Государственного совета или Государственной думы и не удостоившиеся высочайшего утверждения, не могут быть внесены на законодательное рассмотрение в течение той же сессии. Законопроекты, предначертанные по почину Государственного совета или Государственной думы и отклоненные одним из сих установлений, могут быть вносимы на законодательное рассмотрение в течение той же сессии, если последует высочайшее на то повеление.
1 Ст. 13. Законопроекты, поступившие в Государственную думу и одобренные как ею, так и Государственным советом, равно как законопроекты, предначертанные по почину Государственного совета и одобренные как им, так и Государственною думою, представляются государю императору председателем Государственного совета.
Ст. 114. При обсуждении государственной росписи не подлежат исключению или сокращению назначения на платежи по государственным долгам и по другим принятым на себя Российским государством обязательствам.
Ст. 115. Кредиты на расходы министерства императорского двора вместе с состоящими в его ведении учреждениями в суммах, не превышающих ассигнований по государственной росписи на 1906 год, обсуждению Государственного совета и Государственной думы не подлежат. Равным образом не подлежат их обсуждению такие изменения означенных кредитов, которые обусловливаются постановлениями Учреждения о императорской фамилии, соответственно происшедшим в ней переменам[30].
Ст. 116. Если государственная роспись не будет утверждена к началу сметного периода, то остается в силе последняя установленным порядком утвержденная роспись, с теми лишь изменениями, какие обусловливаются исполнением последовавших после ее утверждения узаконений. Впредь до обнародования новой росписи по постановлениям Совета министров в распоряжение министерств и главных управлений открываются постепенно кредиты в размерах действительной потребности, не превышающие, однако, в месяц, во всей их совокупности, одной двенадцатой части общего по росписи итога расходов[31].
Ст. 117. Чрезвычайные сверхсметные кредиты на потребности военного времени и на особые приготовления, предшествуюшие войне, открываются по всем ведомствам в порядке верховного управления на основаниях, в законе определенных[32].
Ст. 118. Государственные займы для покрытия как сметных, так и сверхсметных расходов разрешаются порядком, установленным для утверждения государственной росписи доходов и расходов. Государственные займы для покрытия расходов в случаях и в пределах, предусмотренных в статье 116, а также займы для покрытия расходов, назначаемых на основании статьи 117, разрешаются государем императором в порядке верховного управления. Время и условия совершения государственных займов определяются в порядке верховного управления.
Ст. 119. Если по заблаговременном внесении в Государственную думу предположений о числе людей, потребном для пополнения армии и флота, закон по сему предмету не будет в установленном порядке издан к 1 мая, то указом государя императора призывается на военную службу необходимое число людей, не свыше, однако, назначенного в предшествующем году[33].
ГЛАВА ОДИННАДЦАТАЯ. О Совете министров, министрах и главноуправляющих отдельными частями
Ст. 120. Направление и объединение действий министров и главноуправляющих отдельными частями по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления возлагается на Совет министров на основаниях, в законе определенных[34].
Ст. 121. Министры и главноуправляющие отдельными частями имеют право участия в голосовании в Государственном совете и Государственной думе только в том случае, если они состоят членами сих установлений.
Ст. 122. Обязательные постановления, инструкции и распоряжения, издаваемые Советом министров, министрами и главноуправляющими отдельными частями, а также другими, на то законом уполномоченными, установлениями, не должны противоречить законам.
Ст. 123. Председатель Совета министров, министры и главноуправляющие отдельными частями ответствуют пред государем императором за общий ход государственного управления. Каждый из них в отдельности ответствует за свои действия и распоряжения.
Ст. 124. За преступные по должности деяния председатель Совета министров, министры и главноуправляющие отдельными частями подлежат гражданской и уголовной ответственности на основаниях, в законе определённых[35].
РАЗДЕЛ ВТОРОЙ. Учреждение императорской фамилии[36]
Свод законов Российской империи. Издание 1906 года. Т. 1 Ч. 1. Свод Основных государственных законов. СПб., 1906
[1] Подчёркивала унитарное государственное устройство Российской империи. Была введена по образцу французских конституций конца XVIII и XIX вв., содержащих формулу: «Французская республика едина и неделима».[2] Закрепляла особый статус Финляндии. После её завоевания в 1809 г. император Александр I сохранил в ней конституционный строй, основанный на конституции («Форме правления») Швеции 1772 г. Она предусматривала разделение власти между монархом (в Финляндии – всероссийским императором в качестве великого князя финляндского), Сеймом и Сенатом. С 1863 г. Сейм стал собираться регулярно. Всё время российской власти Финляндия управлялась чиновниками местного происхождения. По мнению финских правоведов и политиков, Финляндия была самостоятельным государством, объединённым с Россией лишь общим монархом. В конце XIX в. широкая автономия Финляндии стала, по мнению российского правительства, противоречить интересам России. В частности, Финляндия почти не несла военные и дипломатические расходы. Российские подданные считались в Финляндии иностранцами и были лишены не только политических, но и многих гражданских прав, в то время как финны пользовались в России одинаковыми правами с русскими. Финские власти отказывались сотрудничать с российской полицией в деле борьбы с российскими революционерами. Поэтому с 1898 г. предпринимались попытки ограничения автономии, которые вызвали практически всеобщее недовольство в Финляндии и в конечном счёте оказались безуспешными. В 1905 в условиях революционного подъёма правительство пошло на уступки финнам. Были отменены все ограничивающие автономию Финляндии меры. С 1906 г. Сейм стал избираться всеобщим и равным голосованием, Сенат в 1906-1908 гг. фактически был ответственен перед Сеймом. Эти меры не улучшили российско-финские отношения. В частности, финские власти продолжали уклоняться от борьбы с российскими революционерами. Вопрос о политике в финляндском вопросе оставался открытым, поэтому в Основные законы была включена обтекаемая формулировка, оставляющая возможность различных толкований. С 1908 г. правительство при поддержке (отчасти и под давлением) III Государственной думы вернулось к политике ограничения автономии. В 1910 г. был издан закон о порядке издания законов общегосударственного значения. Он устанавливал, что вопросы, затрагивающим интересы России, разрешаются в Финляндии законами, издаваемыми российскими Государственной думой и Государственным советом по инициативе и с утверждения императора. Сейм Финляндии при обсуждении этих проектов имел лишь совещательный голос. В 1912 в этом порядке был издан закон об уравнении в правах в Финляндии российских подданных с финнами. Однако финские чиновники успешно саботировали эту реформу.[3] Под «общественными установлениями» понимались органы сословного и местного самоуправления. Единый государственный язык в начале ХХ в. считался важнейшим условием государственного единства, а его насаждение – важнейшей задачей власти. [4] Ведёт историю от Артикула воинского 1715 г. (см.) и Свода Основных государственных законов 1832 г. (см.). Отличалась от них отсутствием определения императорской власти как неограниченной. При обсуждении проекта Основных законов 1906 против отмены этого определения возражали крайние консерваторы, однако Николай II после некоторых колебаний под жестким давлением значительного большинства высшей бюрократии (в т.ч. всех министров и руководства Государственного совета) согласился с поправкой. Определение «верховная власть» означает, что император не являлся частью ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной властей, а объединял их. Понятие «самодержавная власть» после 1906 толковалось по-разному. Сторонники идеи о сохранении абсолютной монархии утверждали, что это понятие означает неограниченность императорской власти. Именно так оно понималось примерно с XVI в. до начала ХХ в. Считавшие, что Россия перешла к конституционной монархии, объявляли определение «самодержавная власть» либо историческим титулом без определенного значения, либо как показатель внешней независимости (именно это понятие означало при своём появлении в XV в.), либо как значение власти императора как источника всех властей. См. С.А. Котляревский Юридические предпосылки русских Основных законов. 1912).[5] Содержала общий принцип для всех монархических государств.[6] Подчёркивала ограничение полномочий императора в законодательной сфере. См. ст. 86[7] Учреждение Государственной думы 1906 (см.) предусматривало внесение правительственных законопроектов не императором, а министрами. Впрочем, они могли вносить проекты в Думу лишь с разрешения Совета министров, решения которого утверждались монархом. Другим аппаратом для законопроектной работы император не располагал. Важнейшим является второе предложение статьи. С его помощью правительство стремилось поставить Думу в определённые правовые рамки и исключить ее превращение в Учредительное собрание.[8] Предоставляла императору право абсолютного вето на одобренные палатами законопроекты. В начале ХХ в. таким правом формально обладали почти все монархи (кроме короля Норвегии). В соответствии с мировой практикой всероссийский император пользовался этим правом очень осторожно: за время действия Основных законов 1906 г. из более чем 3,5 тыс. законопроектов не было утверждено лишь 2: о штатах Морского генерального штаба (1909) и об отмене правовых ограничений бывших священников (1911). [9] Правительство было склонно толковать эту статью расширительно, подводя под нее практически любые мероприятия, не требующие изменения одобренных Государственной Думой законов или новых расходов. На основании ст. 11 император толковал законы о полномочиях государственных учреждений, в т.ч. Думы, издавал указы о правах должностных лиц, преобразовании государственных учреждений с изменением их состава, компетенции и подчиненности, переселениях и др. Во многих случаях эти постановления вносили изменения в законы (в т.ч. рассмотренные Государственным советом), изданные до 1906 г. Эти указы, несмотря на возражения в Думе, юридической литературе и даже бюрократических кругах, включались в Свод законов и в виде примечаний, и, наряду с законами, в основной текст. Таким образом, императорские указы наряду с законами оставались важнейшим источником права. В компетенции указов находилось правовое регулирование вооруженных сил (кроме воинской повинности, см. статьи 96-97 и комментарии к ним) и православной церкви. В вопросах организации государственной власти, ее отношений с населением, политических прав и свобод указы и законы конкурировали. Гражданские права, налоги и повинности, уголовное право, судоустройство и судопроизводство (кроме военных судов) регулировалось законами. Законы, одобренные Думой, не пересматривались в указном порядке.[10] Это право активно использовалось. В начале ХХ в. различные виды исключительного положения действовали в большей части страны. См. Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия 1881.[11] При обсуждении этой статьи правило об особом порядке увольнения некоторых должностных лиц (т.е. о несменяемости судей) вызвало возражения. Совет министров предлагал его не упоминать, предоставляя тем самым императору право увольнять неблагонадёжных судей, однако часть сановников настояла на сохранении несменяемости.[12] Это положение противоречило мировой практике. В др. странах эти ограничения вводились в законодательном порядке.[13] Эта статья толковалась правительством расширительно. На ее основании император слагал налоги и казенные взыскания, освобождал от ограничений при строительстве, назначал чиновникам (и выборным членам Государственного совета) повышенные пенсии и пособия, давал таможенные льготы, разрешал продажу неотчуждаемых имений и размежевание земель ускоренным порядком, лишал подданства. [14] Главы 2-7 не приводятся, т.к. повторяют соответствующие постановления Свода Основных государственных законов 1832 г. (см.).[15] По заявлению председателя Совета министров гр. С.Ю. Витте, эта глава включена, поскольку «неудобно сказать о правах верховной власти и не сказать о правах подданных».[16] Эти законы касались прежде всего лиц иудейского исповедания. Они, за исключением некоторых категорий (в конце XIX в. они включали примерно 200 тыс. из 5 млн. российских иудеев), до 1915 г. не имели право жить за пределами т.н. "черты постоянной еврейской оседлости", включающей российскую часть Польши, часть Латвии, Литву, Белоруссию, большую часть Украины, Молдавию, Крым (без Севастополя и Ялты), части Псковской, Смоленской и Брянской обл., а также не имели права переселяться в сельскую местность (даже в пределах "черты оседлости").[17] О реализации ст. 78-80 в законодательстве и практике см. Законы о политических свободах 1905-1906.[18] Соответствующие законы не устанавливали свободы вероисповедания. До 1905 г. допускалось либо исповедание традиционной религии своего народа, либо переход (безвозвратный) в православие. За отказ от него предусматривалась уголовная ответственность. Ряд законов 1905-1906 гг. разрешили переход из православия в иное христианское исповедание, а также значительно улучшили положение старообрядцев: ранее они были на полулегальном положении, теперь же были в основном приравнены к инославным (т.е. отличным от православия христианским) исповеданиям. Уголовная ответственность за переход из христианства в иноверие была отменена, однако он был легализован только для тех, которые лишь числились православными, но действительности продолжали исповедовать веру своих предков (не дальше деда или бабки). Перешедшие без соблюдения этого условия продолжали числиться православными и были сильно ограничены в правах, в частности, не могли вступить в брак. Также не было узаконено вневероисповедное состояние. [19] Иностранцы в соответствии с мировой практикой лишались в России политических прав: голосовать и баллотироваться на выборах, создавать общества, редактировать газеты и журналы и т.п.[20] См. Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия 1881 г.[21] См. статьи 11, 23, 96, 97 и примечания к ним. [22] Эта статья вводила т.н. чрезвычайно-указное право. Оно было заимствовано из конституции Австрийской империи, в которой активно применялось. Чрезвычайно-указное право существовало в большинстве конституционных монархий начала ХХ в., в т.ч. во всех дуалистических. В некоторых из них оно было обставлено меньшими ограничениями, чем в России. Оно активно использовалось в 1906-1907, прежде всего для проведения умеренно либеральных реформ. При этом правительство стремилось добиться постепенного обновления страны, приобрести популярность и сделать реформы менее радикальными, чем желала бы Дума. Также эта статья использовалась для репрессивных мер и решения отдельных текущих вопросов. После созыва III Думы (ноябрь 1907) и до I мировой войны это право использовалось редко (8 раз). В 1911 в этом порядке был издан закон о введении земского самоуправления в Белоруссии и Правобережной Украине, за несколько дней до этого отклоненный Государственным советом, что вызвало политический скандал и признание обеими палатами действий правительства незаконными. Накануне и во время I мировой войны чрезвычайно-указное право начало применяться весьма активно и стало основным способом издания законодательных актов. Между 15.7.1914 (объявлением Австро-Венгрией войны Сербии) и 27.2.1917 г. было издано 162 закона и 647 указов по этой статье. [23] Эта статья на бумаге предоставляла Сенату право формального конституционного надзора, но на деле оставалась мертвой буквой. Обер-прокурор I департамента Сената (правительственный чиновник, подчинённый министру юстиции) публиковал представлявшиеся бесспорными законы самостоятельно, докладывая о них Сенату задним числом. Положение о выборах в Государственную думу 3.6.1907 (см. Акты о пересмотре Положения о выборах в Государственную думу 1907), изданное с явным нарушением Основных законов, было напрямую доставлено из императорского дворца в Сенатскую типографию и опубликовано без участия сенаторов и даже обер-прокурора. Сенаторы задним числом молча подписали определение о публикации. [24] В августе 1909 г. монарх утвердил положение Совета министров, которое предписывало военному и морскому ведомствам представлять императору без внесения в палаты проекты штатов всех своих учреждений (включая военно-судебные) и дела об "устроении казачества и управлении им как вооруженной силой государства" (не затрагивающие гражданских прав населения), не требовавшие увеличения бюджета ведомства. Императорские постановления по вооруженным силам в этом указе именовались "военными законами". При необходимости новых военных расходов повелевалось испрашивать у законодательных палат лишь кредиты, не внося в них проектов по существу предмета. [25] Эта статья предоставляла императору право по представлениям Главных военного и военно-морского судов издавать военно-уголовные и военно-процессуальные постановления. В других конституционных монархиях эти вопросы решались в законодательном порядке. [26] Закрепляла создание двухпалатного парламента, нижней палатой которого являлась Государственная дума, верхней Государственный совет. Двухпалатная система в начале ХХ в. преобладала в мировой практике. Однопалатные парламенты действовали лишь в некоторых балканских и южноамериканских странах. Основная часть статей раздела повторяет основные положения Учреждения Государственной думы 1906 (см.) и Учреждения Государственного совета 1906 (см.).[27] См. Учреждение Государственной думы. Прим. 4.[28] См. Положение о выборах в Государственную думу 1905, Указ об изменении Положения о выборах в Государственную думу 1905, Акты об изменении порядка выборов в Государственную думу 1907.[29] Эта статья закрепляла обязанность правительства вносить все свои законопроекты (кроме разработанных по инициативе Государственного совета) в Государственную думу. Это правило бы не совсем практичным: в начале работы каждого созыва Думы Совет почти не имел предметов занятий.[30] По бюджету 1906 г. на министерство императорского двора было ассигновано 16,4 млн. руб. Общий бюджет России во время действия Основных законов 23.4.1906 составлял 2,5-3 млрд. руб. В последнем предложении статьи имеется ввиду содержание членов императорской фамилии в соответствии с её Учреждением (см. Свод Основных законов 1832 г.).[31] Эта статья применялась постоянно. Бюджет на 1907 г. вовсе не был принят (из-за роспуска II Думы до окончания его рассмотрения) в последующие года он утверждался весной или летом бюджетного года. Сметы отдельных ведомств вносились в Государственную думу в течение сентября, а бюджет в целом – лишь к 1 октября года, предшествующего бюджетному. Рассмотрение бюджета Думой должно было быть окончено к 1 декабря. Полноценно рассмотреть бюджет за 2-3 месяца она не могла, поэтому сроки его принятия не соблюдались.[32] Эта статья выводила из-под контроля Государственной думы и Государственного совета расходы на ведение войны и непосредственную подготовку к ней (после принятия решения о начале войны в ближайшем будущем). По закону, действующему до 1914 г., соответствующие средства должны были ассигновываться императором по представлению Совета министров (до объявления мобилизации) или Особого совещания из нескольких высших сановников во главе с председателем II департамента Государственного совета (после объявления мобилизации). Накануне I мировой войны рассмотрение этих вопросов во всех случаях было возложено на Совет министров. [33] Устав о воинской повинности предусматривал утверждение ежегодного контингента призывников в законодательном порядке. Статья 119 была направлена на лишение Государственной думы возможности отказать правительству в солдатах.[34] См. Указ о мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений 1905.[35] См. Учреждение Государственного совета 1906 г. Ст. 87-95. Ни одного случае привлечения к ответственности министров по такой процедуре не было. [36] Не приводится, т.к. повторяет соответствующий раздел Свода Основных законов 1832 г. с поправками, внесёнными законом 2.7.1886 г. (см. примечания).